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近年來農村金融改革發展取得積極成效
人民銀行等金融部門一直高度重視農村金融服務工作，中國金融發展的歷史很大程度上也是農村金融服務體系不斷深化、不斷改革、不斷健全的歷史進程。近年來，我國積極推進農村金融體制改革，加大貨幣信貸政策支持，建立健全農村金融組織體系、產品體系和政策體系，中國農村金融服務水平明顯提升。截至2018年末，全口徑涉農貸款余額33萬億元，是10年前的4.7倍，初步探索形成具有中國特色的農村金融服務體系。
一是貨幣政策支農工具箱不斷豐富。為更好服務“三農”等實體經濟領域，人民銀行創新推出了普惠金融領域定向降準、定向中期借貸便利、支農再貸款、支小再貸款、扶貧再貸款、再貼現等一系列貨幣政策工具，積極發揮貨幣政策的結構性調整作用，引導更多金融資源精準投向農業農村重點領域和薄弱環節。2018年末，全國再貸款再貼現余額合計8332億元，比年初增加3009億元，其中支農再貸款余額為2870億元（含扶貧再貸款1822億元），支小再貸款余額為2172億元，再貼現余額為3290億元。2019年，人民銀行宣布，從5月15日起，將服務縣域的農商行存款準備金率與農村信用社并檔，大約有1000家服務縣域的農商行受益，釋放長期流動性約2800億元。人民銀行通過綜合運用多種貨幣政策工具，為鄉村振興營造了良好的貨幣金融環境。
二是農村金融組織體系進一步完善。持續推動國家開發銀行、農業發展銀行強化職能定位，加強風險防控，通過設立扶貧金融事業部等方式，在業務范圍內為鄉村振興提供中長期信貸支持，更好地服務國家戰略。2018年，對政策性銀行和開發性銀行發放抵押補充貸款共6919億元，年末余額為33795億元。加大商業銀行對鄉村振興支持力度，農業銀行、郵儲銀行設立了“三農”金融事業部，不斷完善“三農”金融事業部運行機制，工農中建等各國有大行和股份制銀行設立了普惠金融事業部，持續加大對普惠金融領域的信貸支持力度。持續推動農村信用社、農合行、農商行等地方法人金融機構改革，強化其服務縣域、支農支小的市場定位，規范公司治理，積極探索農村信用社省聯社改革路徑，理順農村信用社管理體制，在保障股東權利的同時有效防范內部人控制、大股東操縱等風險隱患，提高縣域農村金融機構經營的獨立性和規范化水平，增強支農能力和可持續性。經過改革，商業性金融機構、政策性金融機構和合作金融組織功能互補、適度競爭的農村金融組織體系不斷豐富和完善。
三是農村金融產品和服務創新明顯提升。盤活農村資源資產、充分賦予農村產權抵押融資權能，對于拓寬涉農領域資金來源、暢通農村金融資源回流機制具有重要意義。針對“三農”領域融資需求特點和農民手中的資源資產情況，從2015年起，人民銀行牽頭開展了農村承包土地的經營權和農民住房財產權（以下簡稱“兩權”）抵押貸款試點，明確“兩權”抵押條件、貸款管理制度，并會同相關部門不斷完善確權登記頒證、價值評估、交易平臺建設、抵押物處置等配套制度建設，為金融機構開辦“兩權”抵押貸款業務提供指引。試點期間，“兩權”抵押貸款累計發放逾1500億元，為涉農經營主體發展生產拓寬了資金來源，使其提高了運用金融資源的意識和能力。在具備條件的地區積極穩妥開展林權抵押貸款，探索創新抵押貸款模式，支持林業生產經營、國家儲備林建設、林下經濟等重點涉林領域發展，拓寬林農和林企融資渠道。截至2018年末，全國林權抵押貸款余額780億元。鼓勵和引導金融機構積極拓寬農業農村抵質押物范圍，創新推出了大型農機具抵押、農業生產設施抵押、供應鏈融資等信貸業務，創新內部信貸管理機制，適當下放信貸審批權限，落實好涉農信貸業務的薪酬激勵和盡職免責，確保信貸人員“敢貸”“愿貸”“會貸”。同時，也要充分考慮農業生產的周期性特征，支持金融機構在商業可持續的基礎上簡化貸款審批流程，合理確定貸款的額度、利率和期限。
四是涉農領域直接融資渠道不斷拓寬。與銀行信貸等間接融資相比，直接融資渠道的融資成本相對較低。近年來，我國直接融資市場持續快速發展，為鄉村振興提供了有力的資金支持。一方面，通過完善多渠道資金供給體系，引導更多金融資源投入中小企業和“三農”領域。針對涉農企業，銀行間債券市場推出了短期融資券、超短期融資券、中期票據等非金融企業債務融資工具，涉農企業可以在滿足信息披露要求的前提下，根據自身經營特點和財務狀況提交注冊發行申請。截至2018年末，累計支持涉農企業發行非金融企業債務融資工具1.5萬億元，有力支持涉農企業發展壯大。支持符合條件的涉農企業在主板、中小板、創業板以及新三板等上市和掛牌融資，在門檻不降低的前提下，繼續對國家級貧困地區的企業首次公開募股（IPO）、新三板掛牌、公司債發行、并購重組開辟綠色通道。另一方面，強化商業銀行支農的內生動力。鼓勵商業銀行發行“三農”專項金融債券，募集資金全部用于發放涉農貸款，增加商業銀行的可貸資金來源，提高了商業銀行支農積極性。截至2018年末，已支持商業銀行發行“三農”專項金融債券369億元。同時，較為成熟、規范的涉農企業直接融資占比提高，客觀上對商業銀行貸款產生一定“擠出效應”，促使商業銀行加快業務轉型，更加聚焦涉農、小微企業金融服務。
五是農村金融生態環境持續改善。農村金融生態環境建設，是提高農村居民的金融服務滿足感、獲得感的重要內容。人民銀行不斷優化農村支付服務環境，大力推動移動支付等新興支付方式的普及應用，推動銀行卡助農取款服務規范可持續發展，優化銀行賬戶服務。截至2018年末，農村地區布設助農取款服務點達86萬個，村級行政區覆蓋率達98%；農村地區銀行卡數32億張，農村地區銀行卡人均持有量3.31張。持續推進農村信用體系建設，按照政府主導、人民銀行牽頭、各方參與、服務社會的整體思路，全面開展“信用戶”“信用村”“信用鄉鎮”評定工作，推行守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，不斷提高農村居民和涉農企業的信用意識，充分發揮信用信息在緩解信息不對稱、提升農村居民和涉農企業融資可得性方面的積極作用。考慮到農村居民金融知識基礎較薄弱，風險承受能力不足，在積極引導金融資源回流農村的同時，人民銀行高度關注農村地區金融消費權益保護。通過開展“金惠工程”“金融知識普及月”等金融知識普及活動，增強農村金融消費者的風險意識和識別違法違規金融活動的能力。要求金融機構加強信息披露和風險提示，暢通消費者投訴的處理渠道，解除農村居民的后顧之憂。
回顧這些年農村金融改革歷程，我們深刻認識到，要按照中央精神堅定不移深化改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，尊重金融市場規律和農業農村發展規律，正確處理好改革發展穩定之間的關系。一是涉農金融機構要下沉重心，回歸“三農”等實體本源。金融是實體經濟的血脈，為實體經濟服務是金融的天職，涉農金融機構要堅持貼近“三農”、支農支小的市場定位，把為“三農”、小微等實體經濟服務作為出發點和落腳點，全面提升服務效率和水平。二是平衡好社會責任和可持續發展的關系。金融是鄉村振興戰略的重要支持要素，金融支持“三農”責無旁貸，同時也要尊重金融機構作為市場經濟主體的合理盈利需求，支持金融機構通過實施差別化定價機制、完善公司治理等措施，防控信貸風險、降低管理成本、提高盈利能力，實現可持續發展，以更好發揮其社會責任。三是加強金融和財稅政策的協調配合。金融資金不同于財政資金，財政資金大部分來自稅收，具有無償性，而金融資金主要來源于各經濟主體的存款，使用金融資金需要按期還本付息。對于金融機構而言，只有實現收益覆蓋資金成本和預期損失，才能實現業務和商業的可持續，才能吸引到金融資源的介入。這就需要充分發揮財政資金的撬動作用，利用財稅優惠、貼息、貸款獎勵補助等多種風險補償措施，降低農村金融市場交易成本，引導國有商業銀行的機構網點向農村延伸、資金向農村流動。四是正確處理金融支持與農業發展的關系。金融資源的介入應與農業發展的需要相適應，金融支持適度，有利于農業擴大再生產，加快發展步伐，形成良性發展；如果過度融資，則會背上沉重債務，甚至出現資金脫實向虛，投向房地產、民間借貸等領域，擾亂正常的市場和金融秩序。五是守住不發生系統性金融風險底線。第五次全國金融工作會議指出，防止發生系統性金融風險是金融工作的根本性任務，也是金融工作的永恒主題。因此，在服務鄉村振興過程中，必須要處理好金融創新和風險防控的關系。
準確把握鄉村振興戰略下農村金融工作的新要求和新機遇
實施鄉村振興戰略，是以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業發展全局出發、著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標、順應億萬農民對美好生活的向往作出的重大決策。鄉村振興戰略具有豐富的內涵，是涵蓋經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設的系統性工程，包括金融系統在內的各部門都要把認識和行動統一到這一重大戰略上來。
習近平總書記多次就實施鄉村振興戰略作出指示，為各地各部門開展工作指明了方向，這也是我們開展農村金融工作的根本遵循。首先，要堅持深化供給側結構性改革，把改革作為“鄉村振興的重要法寶”。習近平總書記在2017年的中央農村工作會議上指出，要緊扣城鄉關系重塑，對城鄉改革作出統籌謀劃，加快構建城鄉融合發展體制機制和政策體系。“三農”內部改革也要“擴面”，深入推進農村土地制度改革、農墾改革、集體林權制度改革、國有林場林區改革等各項改革，為鄉村振興提供全方位制度性供給。其次，要堅持把農業農村作為金融優先服務領域，充分發揮金融“活水”的作用。習近平總書記在2019年2月的中央政治局第十三次集體學習時強調，金融活，經濟活；金融穩，經濟穩。經濟興，金融興；經濟強，金融強。經濟是肌體，金融是血脈，兩者共生共榮。要構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行體系，端正發展理念，堅持以市場需求為導向，積極開發個性化、差異化、定制化金融產品，增加中小金融機構數量和業務比重，改進小微企業和“三農”金融服務。最后，要加大金融創新力度，探索金融服務鄉村振興的有效模式。習近平總書記指出，農村金融仍然是個老大難問題，解決這個問題關鍵是要在體制機制頂層設計上下功夫。要強化金融服務方式創新，防止脫實向虛傾向，嚴格管控風險，真正提高金融服務鄉村振興能力和水平。
結合農村金融改革發展的經驗，我們認為鄉村振興戰略的推進實施必須依靠城鄉融合發展，實現由過去資源的單向流動向二者互動互通發展，這也是金融資源介入的著力點。但從實際情況來看，農村金融發展仍然面臨著頂層設計不完善、要素資本化程度和農業產業化、規模化、市場化程度不高、涉農金融機構對“三農”領域中長期資金投入不足以及風險分擔機制缺乏等問題。
一是農村土地相關主體的法律地位和權利邊界不清晰。《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》等上位法仍不完善，例如集體土地所有權、成員資格權（承包權）、工商企業等外來資本的使用權（經營權）等權利屬性與權利主體較為模糊，各項權利的行使主體與行使機制仍不健全，權能體系和保障機制欠缺，集體經營性建設用地和國有土地同地同權同價面臨障礙，土地經營權是物權還是債權、能否對抗第三方等核心問題尚無定論。同時，在實踐操作層面也缺乏權威性的依據，以土地經營權為例，土地經營權的流轉面臨著經營權價值如何評估、是否包含地上附著物和前期投入、經營權附著的抵押權能否變現以及如何處置變現等操作問題，已成為制約“三權分置”改革真正落地的關鍵因素。
二是土地要素資本化程度較低。土地要素資本化要求其能夠順暢流轉和處置，但目前，農村集體土地仍然承載著對農戶的社會保障功能，尤其是對相對貧困的普通農戶來說，承包土地的養老功能、宅基地的住房保障功能依然存在并有重要的兜底作用，這限制了土地要素的資本化。同時，土地要素流轉的配套機制建設還存在短板，比如權屬不清等歷史遺留問題、城鎮化導致的人口流動問題、婚喪嫁娶等導致的人口增減問題等，增加了確權頒證工作的難度；各地自然地理條件、物價因素、農作物生產成本等存在較大差異，導致集體土地的價值評估缺乏統一權威的標準體系；部分價值評估機構專業能力缺乏公信力，專業人員較少；農村集體土地入市的流轉范圍、農民宅基地的交易范圍受到嚴格的限制。此外，農村集體經濟組織與集體經濟組織成員間利益協調存在難點，農村土地在流轉過程中，既要體現集體所有權，也要保障好成員的集體收益分配權。這些問題在制約農村土地流轉的同時，也不利于吸引中長期資本的投入。
三是當前農業規模化、市場化、現代化水平與金融發展的要求有差距。從農業自身屬性來看，農業是嚴重依賴耕地和自然條件的產業，生產模式以小額分散的小農生產為主，規模化程度較低，價格方面供給彈性和收入彈性較低，市場機制難以有效發揮作用。從農業產業結構來看，我國農業仍以初級產品生產為主，產業鏈條延伸不足，產業增值效益較低，制約了農業轉型升級和農民增收致富，導致農業難以有效承載金融資源的投入。從農村經營主體來看，我國小農戶仍然占很大比重，大部分小農戶和新型農業經營主體運用金融手段的能力偏弱，缺乏合格抵押物和銀行信貸記錄，金融機構難以準確、科學評價其信用狀況，出于規避風險的考慮放貸意愿較低。
四是涉農金融機構支農產品和服務創新不足。部分涉農金融機構對涉農信貸業務管理能力不足，風險管理水平比較落后，在部分農村地區，金融機構網點較少，金融機具布局不夠合理，導致部分農村居民在享受金融服務時仍面臨較大困難，農村金融組織體系的深度和廣度有待進一步提升。農村金融產品體系不夠豐富，創新力度不足，尤其是貼近農村經營主體經營特征和融資需求的金融產品還不夠，貸款期限和額度與農業發展周期不完全匹配。
五是風險分散和補償機制的作用有待進一步發揮。農村金融市場的交易成本較高，需要通過有效的風險補償手段降低風險溢價。目前，部分地區雖然設計了一些風險補償手段，如財稅優惠、政府性融資擔保、貸款風險補償基金等，但由于地方配套資金存在缺口、申請手續煩瑣等原因，實際效果不夠理想。政策性農業保險品種不足、覆蓋面較小，且以保成本為主，保價格、保收入的產品較少，對地方特色優勢農產品保險支持力度不足。農業保險保障水平有待提高，理賠手續較為復雜，在缺少保費補貼或補貼水平不高的情況下，農民參保積極性較低。
深化農村金融供給側改革，促進鄉村振興和城鄉融合發展
鄉村振興，首先是農業的振興，要通過規模化、集約化運作，促進農業提質增效，在夯實農業基礎、改善農村基礎設施、解放農村勞動力的基礎上，推動農村一二三產業和城鄉融合發展。這一發展過程也將顯著增強“三農”領域的金融承載力，為金融資源尤其是中長期金融資源的介入提供條件。因此，促進鄉村振興和城鄉融合發展，需要圍繞上述方面深化農村金融供給側改革，建立系統性的政策支持體系。
一是進一步完善農村金融相關的頂層設計。農村土地制度方面，利用此次頒布民法典和農村承包土地“三權分置”改革的契機，進一步在理論上和法律上明確農村土地的所有權、承包權、經營權的“三權”內涵、權利邊界及相互關系，并保持土地承包關系的長期穩定，形成穩定的權利和預期。目前，新修訂的《農村土地承包法》已經明確“保持土地承包關系穩定并長久不變”。穩定土地承包權，則從承包權中分離出來的可以流轉、抵押的經營權也就相對穩定。穩定的權利和長期化的預期，能夠提高經營主體增加投入、提高地力和產出效益的積極性，有利于金融機構進行科學有效的風險定價，提高土地經營權融資效率。農村經營主體方面，農業農村部門應盡快規范家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體和農村集體經濟組織的內涵、性質、認定方法等基本問題，并明確其權利、義務和運作機制，為金融資源的介入創造條件。
二是建立健全農村土地流轉和抵押融資的配套機制。農村土地經營權可以順暢流轉，是土地要素資本化的重要前提，但制約的根源在于農村土地上附著著社會保障功能。可以通過將農村土地制度改革的增值收益優先用于促進城鄉公共服務均等化，加快農村養老、居住、醫療等基本公共服務建設，例如根據各地財力狀況，將土地增值收益的一定比例組成基本公共服務保障基金，建立覆蓋農村各類人群的養老、醫療、就業等基本公共服務兜底保障體系，并逐步提高保障水平，剝離現有農村土地上的社會保障功能，解除農戶的養老、就業、住房等后顧之憂，在提高土地經營權流轉率的同時，減少抵押物處置環節的阻力。地方政府相關部門也要通過引入第三方評估機構、組建評估專家庫和金融機構自評估等方式，持續完善抵押物價值評估機制；通過設立風險補償基金和政府性擔保公司等完善貸款風險補償和緩釋機制；充分發揮基層首創精神，探索市場化的抵押物處置機制，提高金融機構開展農地抵押貸款業務的積極性。
三是針對農村經營主體特點提高金融支農的精準度。一方面，要發揮好農村黨支部的制度優勢和信息優勢，創新農村市場主體的信用評價機制。可以探索將基層黨組織的建設情況作為金融機構對農村經營主體進行信用考核和信用風險評估的重要因素，同時加強基層黨組織與當地金融機構鄉鎮支行、網點的結合，整合基層黨組織的信息、組織、行政資源優勢和基層銀行網點的資金、技術、風險管理優勢，促進農戶、家庭農場、農業龍頭企業等融資發展。另一方面，要針對不同農業經營主體建立分層分類的金融支持體系。對于家庭農場等新型農業經營主體，要堅持市場化原則，積極滿足其合理融資需求；對于小農戶，要強化其與新型農業經營主體的利益聯結機制，分享農業產業鏈增值收益；對于貧困人口，要積極支持有貸款意愿、有必要的技能素質和一定還款能力的貧困戶發展生產，增強脫貧致富的內生動力。
四是通過金融科技的深度發育提高金融機構間的競爭程度。大型金融機構應加大對金融科技的研究力度，積極探索運用大數據、區塊鏈等技術降低信息不對稱，減少對傳統財務報表的依賴，克服大型金融機構管理層級多、審批流程長的不足，降低管理成本，提升涉農信貸業務的盈利空間。中小金融機構應積極發揮自身經營的區域性特征，運用熟人社會的聲譽等軟信息，有效彌補農村居住分散、信用信息缺失的問題；要明確差異化的細分市場定位，更加注重結合自身業務優勢，走特色化、專業化的發展道路，避免與大型金融機構同質化發展和盲目競爭。具備條件的金融機構可以利用金融科技手段，提高文檔審核、盡職調查、風險管理等環節的效率、降低人工成本，推動投行業務“下沉”，幫助更多涉農企業發行企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具以及上市掛牌融資等，促進金融資本和農業資金需求的有效對接，暢通資金要素向農村流動的渠道。
五是健全農村金融的風險分擔和補償機制。首先，要增強農業自身的抗風險能力。加大農業科技成果運用，大力發展綠色農業、智慧農業、高效農業、生產性托管服務等，延伸農業產業鏈，提高農產品附加值，培育現代農業市場體系。加快發展政策性農業保險，鼓勵保險公司創新農業保險品種和服務，對專業農業保險公司給予政策性虧損補助和一定的稅收優惠。加大農業保險宣傳力度，改善保險服務，提升農民參保意愿，持續提高農業保險保障程度。其次，要進一步發揮財政資金的撬動作用。落實好縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼等政策，健全農業信貸擔保體系，充分發揮國家融資擔保基金作用，提高金融機構服務“三農”的積極性。加大農業補貼力度，改進農業補貼機制，由生產補貼向收入補貼轉型，建立生態保護型補貼制度，提高農業產業競爭力和生產效率。
六是促進金融機構與農業企業共同成長、相互賦能。探索實行主辦行制度，鼓勵金融機構充分發揮專業優勢，與有發展前景的農業企業建立長期“一對一”服務模式，幫助農業企業完善現代企業制度，提高財務管理、信息披露等方面的規范性，促進農業企業規范運營、穩定發展。通過農業企業實力的增強和融資需求的增加，帶動貸款、轉賬匯款、金融知識咨詢等金融服務的需求，為金融機構拓展業務、增加收入，從而實現雙方的互利共贏。（作者系中國建設銀行副行長、中國人民銀行金融市場司原司長）
本文節選自《金融素養——領導干部必修課》（人民日報出版社2020年版）
