當全球化程度不斷提高時，各國產業政策更關注產業鏈效率。隨著中美關系變化以及地緣政治等風險提升，產業政策則更需要關注產業鏈韌性和安全問題。新發展格局下，我國既要突破斷供造成的“卡脖子”難題增強產業國際競爭力，又要依托國內統一大市場構建自主可控安全高效的國內產業鏈，這是對產業鏈安全二元悖論的破解。

我國產業鏈供應鏈韌性和安全水平提升的制度及政策制約

2022年底中央經濟工作會議指出，“產業政策要發展和安全并舉”，這是有效應對復雜多變的國內國際環境、通過產業政策提升產業鏈供應鏈安全發展的現實要求。然而，當前中國產業鏈供應鏈韌性和安全水平提升受到制度及政策的制約。

改革開放以來，我國從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型。為調動地方政府的積極性，中央對政府權力和利益分配進行了重要調整，在遵循中央統一領導的原則下，采取逐級下放的方式將經濟管理權力和部分行政管理權力授予地方政府。中央政府關注整體利益和社會福利最大化，追求全局發展和長遠利益，產業政策重點是工業化及工業強國戰略，關注市場準入、產業開放以及對重要產業產能進行規制，目標是優化升級本國產業和提升國際競爭力；而地方主導的產業政策，通過調動地方政府發展經濟的積極性，選擇具有比較優勢的產業來嵌入發達國家主導的全球價值鏈，實現了增長速度趕超的目的。但這一模式的產業政策主要基于我國低成本優勢建立了一種外需主導性的經濟體系，以速度趕超為導向，充分發揮“有形的手”來完成數量增長目標；以“選擇”為策略，通過“選產業、選技術、選企業”的方式來影響產業間的資源配置和企業的生產經營；以融入全球價值鏈為手段，主要是利用低成本比較優勢嵌入發達國家主導的全球價值鏈。這種產業政策實施方式是以“項目制”為主，即中央政府制定產業政策的大政方針，地方政府負責產業政策的落實推進，雖然可以調動地方政府的積極性，但卻無法有效引導跨區域之間的協同合作，更無法保證產業政策的“一致性”，嚴重阻礙了我國產業鏈供應鏈的韌性和安全水平提升。從本質上看，我國產業鏈供應鏈韌性和安全水平提升主要應依靠中央政府，即實施中央主導型產業鏈政策來推動產業鏈供應鏈韌性和安全水平，推動產業發展及現代化產業體系構建。

中央主導型產業鏈政策的模式特征

中央主導型產業鏈政策是在保證中央政府主導的前提下，高度發揮地方政府的積極性，在充分厘清政府和市場關系的基礎上，注重形成地方政府與中央政府間的縱向均衡機制，在產業政策的制定機制、落實和執行機制、導向以及區域體系等方面進行重構。實施此產業政策的目的是形成統一的決策，保證一致的落實，克服“央地”聯動的負外部性對產業鏈發展的阻礙。

作為新型舉國體制的重要實施方式，中央主導型產業鏈政策以構建現代化產業體系為戰略目標，以提升關鍵核心技術攻關能力為外在表現，最大特征是在舉國范圍內科學統籌、優化配置要素資源以提升產業鏈現代化水平。中央主導型產業鏈政策具有以下特征：第一，中央主導型產業鏈政策具有目標明晰性。從本質上講，中央主導型產業鏈政策就是政策主體回歸中央層面，統一部署提升產業體系現代化的相關決策。因此，中央主導型產業鏈政策具有準確清晰的施策目標，以保證決策統一和實施一致。第二，中央主導型產業鏈政策具有行動“一致性”。中央主導型產業鏈政策以統一協調為行為準則，地方政府落實具體政策時需淡化自身主導作用，這意味著消除一切影響產業鏈發展的區域性、部門性和私利性行為。產業政策從制定到實施均追求政策統一性、規則一致性以及行動協調性，充分發揮中央政府總攬全局、協調地方的樞紐作用。第三，中央主導型產業鏈政策具有政府與市場高效協同性。在政府和市場的關系中，中央政府是在堅持市場對資源配置的決定性作用下，只是對涉及產業鏈安全和國家公共安全的戰略性產業領域進行協調，同時為現代化產業體系發展提供良好的制度環境。地方政府則是在遵循競爭政策的前提下，為產業鏈的高效發展提供良好生態環境。

中央主導型產業鏈政策的關注點主要是產業體系背后的創新激勵問題，因此其實施方式以“任務制”為主，即中央將分散在各區域和各部門的創新資源進行統籌，以攻克阻礙產業鏈現代化的痛點和堵點。該模式的實施原則是提高政策主體和政策工具協同性，以克服地方主導型產業政策下“央地”聯動的負外部性對產業鏈的消極影響。其中，政策主體的協同性是指中央主導型產業鏈政策將多個參與主體整合為具有同一目標信念和統一行動的“單一”行為主體，以克服地方主導型產業政策下的“條條塊塊”約束。

提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的路徑

中央主導型產業鏈政策具有較高的整體效能，從國家戰略全局出發來提高創新資源配置強度和效度，加速關鍵核心技術的突破，提高產業鏈供應鏈韌性和安全水平。具體說來，中央主導型產業鏈政策從技術、市場、備份和反制這四種路徑提升產業鏈供應鏈韌性與安全水平。

技術層面，通過中央主導的產業鏈技術政策突破重要產業鏈技術薄弱環節，加強基礎共性技術長期研發和關鍵核心技術攻關，從根本上解決“卡脖子”問題。具體措施包括：中央牽頭建立國家重要產業鏈供應鏈數據庫，加速出臺產業鏈供應鏈國家安全管理清單，全面梳理關鍵環節、關鍵技術中存在的“卡脖子”和技術外流風險；通過中央主導型產業結構政策實施產業基礎再造工程和關鍵核心技術攻關工程，加強產業鏈協同創新水平促進科技自立自強；利用公共資本來保證基礎研究知識和關鍵共性技術供給，不僅為關鍵核心技術攻關提供經費支持，還為技術的商業化應用提供運營支持，使創新活動深深融入整個國民經濟活動之中，并推動知識和技術在整個經濟中擴散，產生最大的經濟效益。

市場層面，中央主導產業鏈區域政策加強國內產業鏈區域循環，推進全國統一大市場建設，適度降低對國外產業依賴程度，提高產業鏈供應鏈韌性和安全水平。中央主導型產業鏈政策可以充分發揮各地區產業鏈分工協作效應，提高生產過程迂回程度、促進產業鏈在國內延伸。具體策略包括：積極發揮調節作用，引導區域之間進行錯位發展，實現各地區在國內價值鏈上的不同分工。在產業鏈區域分布基礎上，深化地區之間的產業鏈分工協作，從而提高生產過程在國內的迂回程度、促進產業鏈在國內延伸。促進東部地區加快轉移喪失比較優勢的產業環節，為發展產業鏈關鍵環節釋放出空間；引導中西部地區要提高產業配套能力，盡量將加工制造環節留在國內，以夯實我國產業鏈齊全的優勢。通過中央主導型產業鏈政策將推進商品和服務市場的改革轉向推動土地、資本、勞動力、技術、知識、數據等生產要素的市場化改革，形成區域間技術和產業協同的現代產業鏈。此外，要把區域國家重大戰略和區域協調發展戰略實施作為全國統一大市場建設工作的推進器。

備份層面，中央主導新型舉國體制對重要產業在產品、資源、技術和市場等方面形成國產替代的備份系統。在新發展格局下，提前謀劃、戰略統籌和加大投入做好產業鏈供應鏈備份系統是未來時期我國面臨的必要選擇。產業備份一方面可以在極端情況下保持產業鏈供應鏈的暢通，另一方面也可以構成“可信的威脅”，推動更高水平的產業鏈開放合作。當前，需要由中央政府牽頭構建國家產業備份系統，通過設立國家產業備份基金，在重點產業鏈供應鏈依托重點企業構建產品、資源、技術和市場的國家產業備份，實現綜合國產替代的產業備份模式。

反制層面，中央主導產業鏈組織政策培育鏈主企業拉長產業鏈長板，鞏固提升優勢產業國際領先地位，提升全球產業鏈對我國依賴度，形成局部科技優勢和非對稱反制能力。反制能力提升的微觀基礎是企業，要形成產業鏈鏈主企業之間的有效協調和專精特新企業的高度配合。中央主導型產業鏈政策應培育和發展產業鏈鏈主企業和專精特新企業，為現代化產業鏈提供市場治理的微觀主體。鏈主企業培育，重點是加強技術驅動型鏈主企業的技術創新，依據動態支持原則，考察產業鏈鏈主的發展情況并選擇適當的退出時機；同時整合我國現有下游加工制造企業的需求優勢，利用市場需求牽引實現對市場驅動型鏈主企業的支持。專精特新企業培育，要改變產業鏈政策對大規模企業的偏好，取消按照企業規模來制定和實施，對所有的中國企業一視同仁，避免因政策“歧視”而造成“洼地效應”，為專精特新企業發展提供公平的市場競爭環境。

（作者系南京大學長江產業發展研究院副院長，南京大學商學院教授、博士生導師）

責任編輯：梁瑞