全面優化國土空間布局，構建城鄉空間集聚新格局

一是建立城鎮空間高標準發展機制。高效編制詳細規劃，允許縣域城鄉在不違反國土空間總體規劃底線等強制性內容的前提下，縣域城鄉通過區內平衡方式調整片區建設用地布局，引導城鄉建設向城鎮開發邊界內集中。二是建立農村居民點用地集中布局機制。詳細規劃覆蓋鄉村，優化農村居民點布局，改善農村基礎設施與公共服務設施，在依法依規和充分尊重農民意愿前提下，實施遷村并點，農村居民點用地集中布局；加強農民公寓和新型農民住宅小區建設；同時強化政府引導，推動工商資本與農民集體合作共贏模式，加快縣域城鄉城中村改造。三是健全工業用地集約發展機制。縣域城鄉大力調整工業用地布局，依托現有優勢產業，培育戰略性支柱產業和戰略性新興產業集聚區，打造一批主題產業社區，引導零散低效工業用地集聚。四是建立農業空間連片集聚機制。縣域城鄉通過編制國土空間總體規劃，適當優化永久基本農田布局，將零散耕地和農田轉移集聚，打造規模連片農業生產空間。五是構建生態空間可持續發展機制。縣域城鄉優化整合自然保護地，建設生態示范帶；優化城市藍線和綠線，將城鎮開發邊界外自然保護地全部納入生態保護紅線，引導零碎生態用地向水邊、山邊和林邊連片集中，優化國土空間布局，構建城鄉空間集聚新格局。

深化農村土地制度改革，構建城鄉土地節約集約利用新格局

一是以縣域城鄉為單元開展全域土地綜合整治。以縣域城鄉為單元開展全域土地綜合整治試點，優化耕地和永久基本農田布局。探索由省下達增減掛鉤周轉指標，實施利益平衡前提下的土地空間位置調整；參照國有劃撥留用地的方式向被征地村集體供應回遷土地和置換土地。二是健全城鄉統一的建設用地市場體系。縣域城鄉允許將集體土地整備中心向市場供應土地視為土地一級市場交易行為。在不改變所有權的前提下，將符合入市條件的集體經營性建設用地通過收購、統租等方式進行整合，統一開發。建立縣域城鄉集體和國有建設用地混合開發機制，通過公開交易或協議方式確定使用權人，實行統一開發。參照國有建設用地監管模式，建立農村集體經營性建設用地入市全鏈條監管機制。三是健全土地增值收益分享機制。完善縣域城鄉農村集體經營性建設用地入市調節金征收政策。以空間規劃為基礎，構建同區域土地增值收益平衡機制，允許同區域土地無障礙置換，推動國有建設用地、集體建設用地、農業用地的歸并使用。四是改革完善農村宅基地制度。完善縣域城鄉農村宅基地分區管控制度，通過置換轉讓、有償退出等方式，整合騰退宅基地和碎片化集體建設用地。允許妥善處理產權和補償關系后，依法收回農民自愿退出的閑置宅基地使用權，按照國土空間規劃確定的經營性用途入市，構建城鄉土地節約集約利用新格局。

加快產業結構優化升級，構建城鄉產業高質量發展新格局

一是優化產業發展空間拓展機制。縣域城鄉攻堅村鎮工業集聚區升級改造，適時靈活調整產業發展保護區范圍，推進連片產業用地集中管理、統籌開發。探索縣域城鄉低效土地盤活利用新機制，對未達到約定效益的項目，由政府依法收回土地或引進優質產業項目共同開發。二是加快構建現代產業體系。支持縣域城鄉開展國家先進制造業和現代服務業融合發展試點。發展供應鏈金融和普惠金融新業態，拓寬制造業融資渠道和融資增信支持體系。縣域城鄉培育和壯大一批制造業細分領域“隱形冠軍”企業。三是構建科技創新支撐體系。縣域城鄉建立健全科研成果產權制度，賦予科研人員科技成果所有權，建立有利于科研成果轉化推廣的激勵機制與利益分享機制。四是搭建城鄉產業協同發展平臺。縣域城鄉搭建依托特色小城鎮促進城鄉要素融合的重要載體，打造資源集聚、特色鮮明的創新創業生態圈。完善小城鎮聯結城鄉的功能，創建農業產業強鎮。創新設施農業用地利用等配套機制，著力推進現代農業產業園建設，推動農業轉型升級，引入新型經營主體，加快農村承包土地經營權流轉，發展適度規模經營，發展都市現代農業。積極發展鄉村旅游、休閑農業、民宿經濟、農耕文化體驗等新產業新業態。五是創新推動農村集體經濟高質量發展機制。深化農村集體資產股份權能改革，促進農村股權資本化；推動國有企業向集體經濟組織提供托管統租服務，實現集體土地批量整備，統一開發，鼓勵集體經營性建設用地使用權向國有企業流轉。探索縣域城鄉農村集體資產所有權、使用權、經營權分置制度，建立集體資產托管統租機制，構建城鄉產業高質量發展新格局。

強化環境系統治理，構建城鄉生態品質同步、生活品質提升新格局

一是強化生態環境保護和修復。縣域城鄉建立健全生態保護補償機制，對限制開發的重點生態功能區等實施財政轉移支付。縣域城鄉建立健全生態產品價值實現機制，協同推進城鄉生態環境治理。縣域城鄉建設生態森林公園群，打造山水林田湖草生命共同體和諧共生的自然生態文明典范。二是加快美麗鄉村建設。全鏈條優化農村人居環境整治工程項目建設流程，打造鄉村振興示范帶，強化連片鄉村振興示范區和鄉村振興特色精品示范村（居）建設。三是完善生態環境聯動監管機制。強化環境智能監測和預警，健全環境信用評價和信息強制性披露制度，實施信用聯合懲戒，健全環境公益訴訟制度；強化環境系統治理，構建城鄉生態品質同步、生活品質提升新格局。

健全基層治理服務體制機制，為城鄉融合發展提供有力支撐新格局

一是健全基層社會治理現代化新機制。堅持和加強黨組織對其他各類組織和各項工作的領導，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善區鎮村三級聯動機制，織密村到組（經濟社）、組（經濟社）到戶、戶到人三級黨建網格。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，加強自治組織規范化制度化建設，強化村規民約作用，健全村（社區）議事協商制度，提升涉農合同糾紛處置效能。二是提升數字化城鄉一體發展新水平。深化“城市大腦”建設，依托數字政府支撐平臺，推動固定資產投資、營商環境等領域數據整合應用。結合經濟發達鎮行政管理體制改革，構建縣域城鄉社會治理評價指標體系，完善社會治理網格化機制。深化信用全鏈條激勵約束機制，搭建信用全鏈條信息共享平臺，多環節多方面實施聯合激勵約束，積極拓展信用應用。三是構建城鄉基礎設施一體化新基建。推動縣域城鄉路網一體化規劃設計，加快完善鎮村路網體系。建立縣域城鄉一體的公共交通體系。建立城鄉基礎設施建設分級分類投入機制，推動公共財政投入向農村傾斜。同步推進縣域城鄉5G網絡、工業互聯網、人工智能等新型基礎設施建設。四是完善城鄉基本公共服務資源均衡配置。創新縣域城鄉基本公共服務規劃和供給機制，建立健全基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置。促進義務教育均衡發展，推動教育資源向農村和常住人口傾斜。提高應對突發公共衛生事件能力，健全覆蓋城鄉、醫防融合的基本醫療和公共衛生服務體系，推動優質公共文化資源向城鄉基層延伸，形成為城鄉融合發展提供有力支撐的新格局。

（作者系廣東財經大學副校長）

責任編輯：梁瑞