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浙江省淳安縣紀委監委緊盯群眾反映強烈問題持續開展整治，嚴查行政審批過程中相關職能部門不作為、慢作為等問題。圖為該縣紀檢監察干部到縣政務服務中心審批窗口了解相關情況。謝航凱 攝
黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準。習近平總書記強調，“我們要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領人民不斷創造美好生活！”《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）對哪些漠視群眾利益的行為作出了處分規定？怎樣把握漠視群眾利益行為與工作中搞形式主義、官僚主義和不敢斗爭、不愿擔當等行為的界限？新征程上，怎樣持續改進工作作風，切實提高服務群眾本領？《中國紀檢監察報》特邀紀檢監察干部進行交流。
特邀嘉賓
周媛媛 重慶市紀委監委第八監督檢查室副主任
韓國良 吉林省長春市紀委監委案件審理室副主任
陳善武 湖南省湘西土家族苗族自治州紀委常委、監委委員
《條例》對哪些漠視群眾利益的行為作出了處分規定，第一百二十六條增加了對慢作為、假作為的處分規定，如何理解把握？
周媛媛：為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石。小事小情更是一面鏡子，于細微處見為民情懷、見使命擔當。《條例》第一百二十六條、第一百二十七條對漠視群眾利益的行為作出處分規定，主要包括以下行為。
一是對涉及群眾生產、生活等切身利益的問題依照政策或者有關規定能解決而不及時解決，庸懶無為、效率低下，造成不良影響。具體表現為：不把群眾利益當回事，在其位不謀其政，辦事群眾干著急，自己卻無動于衷。
二是對符合政策的群眾訴求消極應付、推諉扯皮，損害黨群、干群關系。具體表現為：脫離實際、脫離群眾，對群眾反映的正當訴求不上心、不盡力，遇到事情繞著走，遇到責任就撇清，人員、部門之間相互推脫，拖拉懶散，敷衍塞責，引發群眾不滿。
三是對待群眾態度惡劣、簡單粗暴，造成不良影響。具體表現為：黨性不強、宗旨意識不牢，在與人民群眾的工作聯系中缺乏耐心，態度惡劣。比如，面對群眾居高臨下，門難進、臉難看、事難辦；工作方法簡單粗暴，對待群眾口大氣粗、頤指氣使等。
四是弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益。具體表現為：責任心不強，落實惠民政策縮水走樣，編造虛假情況欺騙上級、欺騙群眾，損害群眾利益。比如，對上謊報業績，或者掩蓋工作中的錯誤和失誤；逃避群眾監督，在村級事務管理中偽造、變造財務會計資料等，使群眾利益受到損害。
五是遇危不救行為。具體表現為：在國家財產和群眾生命財產受到嚴重威脅的關鍵時刻，不敢斗爭、臨危退縮，具備施救或者提供幫助的能力和條件而不去施救和幫助，導致國家財產和群眾生命、財產遭受較重或者嚴重損失，引發社會關注，給黨群、干群關系造成較大或者嚴重損害。
陳善武：群眾的事情，只要是符合政策規定的，就應該及時妥善解決。為走好新時代黨的群眾路線，打通服務群眾的“最后一公里”，新修訂的《條例》在第一百二十六條的兜底條款中充實了對“慢作為、假作為”等行為的處分規定。
慢作為是指黨員、干部在面對涉及群眾切身利益問題時、在解決群眾提出的合理訴求時，表面上在執行公務處理問題，實際上消極應對、處理緩慢、效能低下、拖拖拉拉、延誤時機，對可以及時辦理的事項久拖不辦、遇到群眾亟待解決的問題等待觀望、得過且過，導致群眾利益受損，損害黨和政府的公信力。其主要表現有：消極懈怠型，即“多一事不如少一事”，對待群眾的訴求和困難不上心、不盡力，行動緩慢、不推不動；推諉敷衍型，不愿擔當、害怕擔責，存在追求無功無過的消極思想；等待觀望型，在面對新任務、新問題時，不主動作為，而是抱著“再等等、再看看”的想法，貽誤時機。
假作為是指黨員、干部表面上是在積極工作為群眾解決問題，實際上卻是裝裝樣子，做表面文章，沒有實際履行職責，也沒有真正解決問題或推動工作。假作為具有一定的隱蔽性，是典型的變相不作為，直接影響黨群、干群關系，破壞黨和政府形象，損害群眾利益。其主要表現有：迎合檢查式，在面對某項檢查任務時，不考慮任務本身是否完成，而是琢磨怎么在匯報工作或填報資料時顯得成績“好看”；照搬照抄式，對某些涉及群眾的工作，不聯系本地本單位實際情況制定有針對性、可操作性的方案和措施，導致背離工作實際；裝模作樣式，面對群眾亟待解決的矛盾、訴求，表現出認真傾聽、認真研究的樣子，講空話、套話、官話，實際上“按兵不動”。
在認定黨員干部慢作為、假作為違反群眾紀律時，要圍繞行為要素、有責要素、結果要素三個構成要件綜合考量。行為要素是指客觀上慢作為、假作為等行為表現較為明顯，并且有證據證實其可為而不為。有責要素就是綜合考量黨員、干部的職責責任、履職能力、不可抗力等事由，有證據證實其確實沒有履職盡責。結果要素是指由于黨員、干部的行為，客觀上產生了損害群眾利益的后果，綜合判斷是否應當為此承擔相應的紀律責任。
怎樣把握漠視群眾利益行為與工作中搞形式主義、官僚主義和不敢斗爭、不愿擔當等行為的界限？漠視群眾利益行為還可能構成哪些違法犯罪？
周媛媛：漠視群眾利益行為是指黨員、干部對于涉及群眾生產、生活等切身利益或符合政策的群眾訴求無動于衷、不當回事，存在不作為、亂作為、慢作為、假作為等損害群眾利益的行為。形式主義、官僚主義行為是指只注重事物的表象而不愿觸及其本質的思想方法和工作作風或者脫離實際、脫離群眾，憑借長官意識、行政手段盲目決策的行為。
《條例》第一百二十六條規制的漠視群眾利益屬于違反群眾紀律行為，第一百三十二條規制的形式主義、官僚主義行為和第一百三十一條規制的不敢斗爭、不愿擔當行為屬于違反工作紀律行為，這兩類行為均違反了黨員、干部在工作中要遵循的行為規則，都與工作中是否正確履職相關聯，但這兩類行為又存在明顯區別：一是侵害的客體不同。漠視群眾利益行為所侵害的客體是群眾利益，損害了黨群、干群關系；形式主義、官僚主義行為和不敢斗爭、不愿擔當行為侵害的客體是黨和國家各項具體工作的正常秩序。二是行為特點不同。漠視群眾利益行為主要表現為在涉及群眾利益事項中不作為、亂作為、慢作為、假作為等；形式主義、官僚主義的特點是“虛”“浮”，不實事求是，作風漂浮、貪圖虛名，只想當官不想干事，只想出彩不想擔責，滿足于做表面文章等；不敢斗爭、不愿擔當的特點是主觀上缺乏斗爭精神和擔當精神，客觀上面對重大矛盾沖突、危機困難臨陣退縮。
實踐中，一個違紀行為可能同時觸犯數個處分相當的條款，這時需要我們抓住違紀行為本質，精準定性處置，同時，遵循“特別優于普通”“擇一重處”的原則。需要注意的是，如果將違反群眾紀律、工作紀律等問題認定為形式主義、官僚主義時，應當在紀檢監察文書的“違反中央八項規定精神”問題中予以單列表述。
韓國良：《條例》第一百二十六條規制的漠視群眾利益的行為，其主體是從事公務的黨員、干部，侵犯的客體是黨群、干群關系，如果違紀主體同時還具有國家機關工作人員身份，其依據規定應作為而不作為或者亂作為，致使人民群眾的利益遭受重大損失的，還可能涉嫌違法犯罪。
根據刑法第三百九十七條規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，構成濫用職權或者玩忽職守犯罪。根據司法解釋有關規定，對于“重大損失”的判斷標準有：造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷9人以上，或者重傷2人、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上；造成經濟損失30萬元以上，等等。如果對涉及群眾切身利益的問題、符合政策的訴求等依照規定應該解決、能解決而不解決，消極應付、推諉扯皮，或者故意弄虛作假、欺上瞞下，給群眾利益造成重大損失，達到刑事追訴標準的，則涉嫌玩忽職守或者濫用職權犯罪。
同時，《條例》第一百二十七條還規定了對遇危不救違紀行為的處分。如果黨員有特定身份、特定職責、特定義務，在履行職責過程中能救而不救的，也可能構成犯罪。比如，根據《中華人民共和國人民警察法》規定，人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。黨員干部如果是人民警察，有義務實施并且能夠實施某種救助行為但未實施，根據不同的損害后果可能觸犯不同的罪名，比如玩忽職守罪，不解救被拐賣、綁架婦女、兒童罪等。
“弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益”與不按規定請示報告重大事項，以及不報告、不如實報告工作情況有何區別？
韓國良：《條例》第一百二十六條中規制的弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益行為，客觀方面主要表現為用虛假的材料、提供虛假情況，掩蓋事實或者偽造證據等，誤導上級、欺騙群眾。《條例》第六十一條規制的不按規定請示報告重大事項行為，主要是指違反有關規定，對重要事情和重要情況沒有按照程序向組織請示報告，包括不按時、不如實請示報告，其違紀行為的本質是黨員領導干部沒有組織觀念、程序觀念。這兩個違紀行為相比，一是侵犯的客體不同，前者侵犯的客體為群眾利益，后者侵犯的客體是黨中央集中統一領導和黨的正常工作秩序；二是客觀方面不同，后者要求客觀上存在按照有關規定或者工作要求，應該向組織請示報告的重大事項，而前者不要求必須存在此類請示報告事項。
第一百四十條規制的不報告、不如實報告工作情況發生在上級檢查、視察工作期間，或者是向上級匯報、報告工作期間，客觀方面表現為在上級檢查、視察工作或者向上級匯報、報告工作時，為了掩飾發生的問題、粉飾太平，或者為了謀取上級的認可，上報假情況、假數字、假典型，或者為了應付檢查，采取無中生有等手法，沒有實際完成工作任務而在資料、報表中卻“完成”工作了。不報告、不如實報告工作情況與弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益相比，都是采取欺瞞、作假的手段掩蓋有關實際情況，但二者也有不同：一是后者沒有發生階段的限制，可以發生在上級檢查、視察期間，也可以發生在平時的任何時候；二是這兩個違紀行為侵犯的客體也不同，后者侵犯的客體是群眾利益，前者侵犯的客體是黨的請示報告制度。
陳善武：實踐中，在適用《條例》第六十一條、第一百二十六條、第一百四十條規定時，要精準把握這三類違紀行為在主體、客體、客觀行為等方面存在的差異。
一是違紀行為在本質上存在差異。群眾紀律的本質在于要求踐行全心全意為人民服務的宗旨、維護和發展群眾利益，因此違反《條例》第一百二十六條的行為本質上是破壞黨群、干群關系，損害黨同人民群眾血肉聯系的行為。黨的群眾工作是黨的工作的重要內容，與工作紀律相比，群眾紀律在規范黨群、干群關系處理、整治群眾身邊不正之風、保障群眾切身利益等方面更具有直接性和針對性。因此，若某一違紀行為同時符合第一百四十條和第一百二十六條的構成要件時，在處分幅度相同的情況下，第一百二十六條可作為特別條款優先適用。
二是違紀行為在侵害客體上存在差異。在執紀過程中，精準把握違紀行為侵害的客體，才能準確適用條款。《條例》第一百二十六條規制的違紀行為侵害的客體是人民群眾生產、生活等切身利益以及黨群、干群關系，適用于在處理與群眾的關系過程中，違紀行為損害的是群眾利益。《條例》第六十一條關于不按規定請示報告重大事項的行為侵害的客體是黨在政治上的高度統一，適用于在應當向組織請示報告重大事項時，不按規定請示報告，造成黨組織對黨員、干部的工作情況和個人情況不掌握，進而造成工作上的被動和監管缺失，影響黨的權威和團結統一。《條例》第一百四十條關于不報告、不如實報告工作情況的行為侵害的客體是黨和國家機關正常的工作秩序和管理制度，適用于黨員、干部在具體工作層面、工作內容上不報告、不如實報告工作情況等行為。
執紀實踐中，這幾類行為發生競合時，應當從以上幾個方面綜合把握、精準定性。比如，某村黨支部書記在上級檢查農村飲水工程時，為了應付檢查，弄虛作假、欺上瞞下，不如實匯報群眾飲水難的問題，導致與群眾切身利益相關的飲水難問題未能得到有效解決，損害了群眾利益。該村黨支部書記的行為表面上看既可適用《條例》第一百四十條，也可適用《條例》第一百二十六條，但從本質上看，其行為造成群眾飲水困難未得到及時解決，損害了群眾切身利益，最終影響的是黨群、干群關系，在上級檢查時弄虛作假、欺上瞞下只是行為表現之一，因此，該行為適用第一百二十六條定性為違反群眾紀律更能揭示行為本質。
新征程上，怎樣持續改進工作作風，切實提高服務群眾本領？
陳善武：作風建設是黨的建設的永恒主題，新征程上，必須緊扣保持黨同人民群眾血肉聯系這個關鍵加強作風建設，真抓實干，腳踏實地為人民服務。
持續改進工作作風，要做到善學善思。要在工作中不斷加強理想信念教育、責任心和使命感教育。黨員干部要通過持之以恒地學習強化理論武裝。當前，黨紀學習教育正在全黨開展，這對改進工作作風、切實提升服務群眾本領有著重要意義。各級黨組織要組織黨員認真學習《條例》，做到學紀、知紀、明紀、守紀。同時，切實把自己擺進去、把職責擺進去、把工作擺進去，查找不足、改進不足，從而樹立正確的權力觀，嚴守紀律、嚴以用權，將全心全意為人民服務的宗旨內化于心、外化于行。
持續改進工作作風，要做到本領過硬。走好新時代黨的群眾路線，不僅要政治過硬，也要本領高強。一些黨員干部工作方式守舊、化解矛盾的能力欠缺，面對群眾反映的棘手問題，消極應對、推諉扯皮。對此，要堅持問題導向，扎根基層、深植群眾，聽真話、察真情，在為群眾解決實際問題中不斷增強做群眾工作的本領。
持續改進工作作風，要做到真抓實干。要把群眾觀念貫穿工作的全過程，始終站在群眾的立場上說話辦事，把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發點和落腳點。要講究工作實效，提高辦事效率，時刻關心群眾，時刻為群眾排憂解難。要敢為人先、善于破局，主動解決群眾急難愁盼問題。只有真抓實干，才能真正把為民服務的宗旨貫穿于工作中，落實在行動上，創造出經得起實踐、人民和歷史檢驗的實績。
周媛媛：新征程上，持續改進工作作風，切實為人民服務要做到以下幾點。
一是樹牢服務群眾意識。江山就是人民，人民就是江山。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，開展任何工作都必須堅持人民至上的根本立場，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系，增強群眾觀念和群眾感情。做好紀檢監察工作這個人心工作、群眾工作，必須時刻認識到其政治屬性，在工作中要突出群眾主體、站穩群眾立場，以有力監督保障全黨同志始終堅守初心使命，全心全意為人民服務。
二是走好新時代黨的群眾路線。群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。開展紀檢監察工作，必須深入研究和準確把握新形勢下群眾工作的特點和規律，真正做到一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去，深入基層，在一線中找準群眾的急難愁盼問題，找對解決問題的路徑和措施。把化解群眾矛盾、解決群眾問題、維護群眾利益作為履職盡責的重點任務，讓群眾真正感受到黨中央和習近平總書記的關心關愛就在身邊，公平正義就在身邊。
三是提升群眾工作本領。服務群眾既要政治過硬，也要本領高強，群眾工作能力是最基礎、最核心的工作能力。作為紀檢監察干部，要在基層一線見世面，長才干，練就“十八般武藝”，以過硬本領把群眾的利益實現好、維護好、發展好。與時俱進提升監督理念、創新監督手段，聚焦鄉村振興、民生等重點領域重點問題，用“小切口”理念推動精準治理，以數字化手段提升監督質效，構建維護群眾利益的長效機制，做好監督、辦案、整改、治理的“通篇文章”。確保每一起案件都經得起實踐、人民和歷史的檢驗，推動廣大黨員干部廉潔公正為群眾辦實事辦好事，確保發展成果真正惠及廣大人民群眾，不斷夯實黨的執政根基。（記者劉一霖）
責任編輯：邢婷婷 姜永斌
