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2023年中央一號文件提出，制定逐步把永久基本農田全部建成高標準農田的實施方案。
專家觀點：
劃定永久基本農田重點是保數量，建設高標準農田是為了提升耕地質量和產能。
統籌用好用足管控型、建設型和激勵型三種類型政策工具。
我國將“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”定為基本國策，建立了最嚴格的耕地保護制度。劃定永久基本農田和建設高標準農田，就是有效保護耕地的兩項硬措施。
“劃”與“建”兩種措施形成的背景
1994年，國務院頒布《基本農田保護條例》，將耕地分為一級和二級基本農田，按照生產條件、產量等因素，明確其能否被建設占用。同時，要求將糧、棉、油和名、優、特、新農產品生產基地劃為基本農田，但當時沒有明確劃定比例。1998年，全面修訂土地管理法時，進一步明確了“國家實行基本農田保護制度”，依據規劃把五種范圍內的耕地按照一定比例要求，依法劃定為基本農田保護區。由此，劃定“基本農田”正式入法。此后的20多年里，基本農田的劃定條件、范圍和占比等一直沒有變過。
黨的十七屆三中全會首次提出“永久基本農田”概念。2019年，再次修改土地管理法時除了把“永久”二字加在基本農田前面外，還把“糖”加到了“糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地”中，同時也對“應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上”修改為“一般應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上”。這是新土地管理法對“永久基本農田”的最新要求。
“高標準基本農田”首次使用是在2004年中央一號文件中。當時，原國土資源部審批建設用地時收繳耕地開墾費，專門用于補充開墾耕地之用。因此，在工作推進中逐漸把建設高標準基本農田和土地整治等新增加的耕地，一并納入補充耕地范圍之內，由此產生了建設高標準農田補充耕地產能的做法。2011年原國土資源部印發了《高標準基本農田建設規范（試行）》，2012年全國國土資源標準化技術委員會批準了《高標準基本農田建設標準》，但概念中都用了“基本”二字。2019年，《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》下發，高標準農田建設加速推進，為耕地保護開辟出了新天地。
“劃定”和“建設”共同守護紅線
從實踐來看，劃定永久基本農田和建設高標準農田，在一定程度上有效遏制了亂占耕地和城市無序擴張，這兩項工作都為堅守耕地保護紅線作出了貢獻。
劃定永久基本農田屬于事前保護的做法，可以起到防患于未然的作用。這種做法提高了非農建設用地審批門檻，從源頭上限制了占用耕地的行為，對耕地快速減少起到了遏制作用。建設高標準農田通過直接投資土地整治，提升耕地質量及抗御自然災害能力等，使耕地的基礎設施更加健全，也讓耕種者自覺珍惜耕地、愛護耕地。
最為關鍵的是，這兩項舉措統籌了保護耕地數量與提升耕地質量，使許多優質良田因劃入永久基本農田和建成高標準農田而得到特殊保護，有效防止建設隨意占用耕地和城鎮無序擴張。
對“劃”與“建”的理解及建議
“劃”和“建”作為保護耕地的有效方法，兩者既有互補性又有獨特性。劃定永久基本農田重點是保數量，屬于管控型措施。而建設高標準農田重點是通過提升耕地質量使相同數量的耕地生產出更多糧食。兩者并用，不僅可以彌補我國耕地數量不足、質量不高的問題，還拓寬了耕地保護途徑，共同筑牢耕地保護紅線和糧食安全底線。
一方面，要推動永久基本農田和高標準農田管理一體化，統籌管控型、建設型和激勵型三種類型政策工具。把新建成的高標準農田全部劃定為永久基本農田；把永久基本農田中不是高標準農田的，有計劃地分步全部建成高標準農田。同時，應把建設高標準農田的費用單獨列支并要求補齊，這樣既可以增加使用者、占用者的成本，減少占用和使用的沖動，還能防止過于單一地追求數量而輕視質量，導致“劃”的比例越來越高、難度越來越大。
另一方面，嚴格落實黨政同責，研究制定可操作的考核機制，并建立有效的獎懲機制。探索出臺耕地保護補償基金，讓保地、養地、用地成為一體，豐富拓展激勵型政策工具內涵。對無法完成耕地保護目標責任的地方要從嚴追責，對耕地增加的區域要給予獎勵，充分調動各地自覺保護耕地的主動性和積極性。
此外，進一步修改完善《基本農田保護條例》，使之與最新土地管理法及其實施條例有效銜接。其中，要體現對損毀耕地質量等行為的處罰要求，對掠奪性耕種的約束，以及對高毒高殘留農藥使用和明顯破壞自然資源可持續利用行為的約束。
來源：中國自然資源報
作者單位：中國國土勘測規劃院地政研究中心
責任編輯：楊嘉熙
