加強幫扶政策有效銜接對守住不發生規模性返貧底線意義重大

黨的十八大以來，中央不斷加大對脫貧攻堅的支持力度，形成有利于貧困地區和扶貧對象加快發展的扶貧戰略和政策體系，既包括針對幫扶對象的兜底救助、就業增收、基本公共服務等分類精準幫扶政策，也包括促進貧困地區脫貧的產業發展、基礎設施建設等地區扶持政策，還包括財政、金融等綜合支持政策。習近平總書記強調，“脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉村振興，這是‘三農’工作重心的歷史性轉移。要堅決守住脫貧攻堅成果，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，工作不留空檔，政策不留空白”。

守住不發生規模性返貧底線，必須以幫扶政策有效銜接為路徑。確保不發生規模性返貧，是鞏固拓展脫貧攻堅成果必須堅守的底線。守好底線，就必須系統總結借鑒脫貧攻堅時期行之有效的做法，在系統績效評估的基礎上，分類做好幫扶政策的延續、調整、優化，既要保持政策的連續性，又要增強政策的有效性，當務之急是要強化防返貧監測和幫扶機制。脫貧攻堅時期對貧困戶、貧困村進行識別并建檔立卡，為打贏脫貧攻堅戰奠定了堅實基礎。當前也要建立健全防返貧動態監測機制，對監測對象實行動態管理，切實做到早發現、早干預、早幫扶。與此同時，要精準分析幫扶對象返貧致貧的原因，針對性地采取產業、就業、綜合保障等幫扶措施，確保不發生規模性返貧和新的致貧。

守住不發生規模性返貧底線，必須以政策兜底保障為基礎。脫貧攻堅時期，社會兜底保障作為“五個一批”的托底手段，將農村社會救助與扶貧開發政策相銜接，形成了低保以及特困供養與各領域救助全方位兜底的“大救助”格局，為打贏脫貧攻堅戰提供了重要支撐。當前及今后一個時期仍需依靠政策來兜準底、兜穩底、兜牢底，更好地發揮社會安全閥作用。今后兜底保障的重點是要在健全分層分類、包容普惠的社會救助體系的基礎上，加快構建常態化救助幫扶機制和兜底保障體系，更加有效織密織牢民生保障網。

守住不發生規模性返貧底線，必須以構建長效機制為支撐。促進脫貧人口持續增收、脫貧地區穩定發展，是守住不發生規模性返貧底線的根本措施與長效機制，必須鍥而不舍加以推進，確保幫扶政策在更長的時間里發揮效力。建立鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制，關鍵是要抓好產業和就業。產業扶貧在脫貧攻堅時期涉及面最廣、帶動人口最多，既是增強脫貧地區發展基礎、提升造血功能的主要依托，也是增加脫貧群眾收入、增強內生動力的重要途徑。今后圍繞守底線，必須推動產業扶貧轉向產業振興，促進產業提質增效、提檔升級，形成脫貧人口持續增收、脫貧地區穩定發展的長效機制。增加就業是最有效最直接的脫貧方式，為此，脫貧攻堅時期建立了扶貧車間、返鄉創業、勞務輸出、公益性崗位等就業支持政策體系。當前守住底線，必須更加注重深化勞務協作、促進就地就近就業、加強技能培訓等多措并舉，進一步夯實脫貧群眾就業增收基本盤。

分類優化調整，推進幫扶政策有效銜接

必須清醒地認識到，當前和今后一個時期守住不發生規模性返貧底線，仍然面臨諸多風險和挑戰。如部分農村脫貧人口勞動技能薄弱、就業增收困難、收入穩定性差，返貧和新致貧風險更加突出；許多脫貧地區的產業市場競爭力低，對消費幫扶有較強依賴，尚未形成穩定的就業帶動格局。而脫貧攻堅時期的幫扶政策，雖然具有較強的針對性、精準性和有效性，但也帶有一定的臨時性，且具有較強的特惠性和超常規性特征。

因此，推進幫扶政策有效銜接，必須深入貫徹落實習近平總書記的指示精神，“過渡期內要保持主要幫扶政策總體穩定。對現有幫扶政策逐項分類優化調整，合理把握調整節奏、力度、時限，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡”。也就是要根據過渡期鞏固拓展脫貧攻堅成果、守住不發生規模性返貧底線的要求，在保持政策總體穩定的同時，對幫扶政策該延續的延續、該調整的調整、該優化的優化。

第一，做好幫扶政策的延續。對幫扶政策中補短板、強基礎、利長遠的政策，在保持穩定的基礎上進一步加強，如兜底救助類政策要繼續保持穩定。

第二，推進幫扶政策的調整。糾正和改進脫貧攻堅時期在教育、醫療、住房、飲水等部分民生保障領域存在的政策“懸崖效應”和不平衡性，著力拓展政策的包容性、常態化，進一步加強基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設，并根據脫貧人口實際困難給予適度傾斜。

第三，促進幫扶政策的優化。堅持開發式幫扶方針，以增強脫貧人口和脫貧地區內生發展動力和發展活力為導向，以產業就業等發展類政策優化為重點，實現從短期突擊性舉措轉向構建長效機制、從特惠臨時性幫扶轉向普惠包容性支持、從超常規集中資源支持脫貧攻堅轉向常態化全面推進鄉村振興。

加快幫扶政策銜接的重點舉措

習近平總書記強調，“鄉村振興的前提是鞏固脫貧攻堅成果，要持續抓緊抓好，讓脫貧群眾生活更上一層樓”。貫徹落實習近平總書記的重要指示精神，必須加快推進幫扶政策的有效銜接，突出重點難點、分類精準施策，進一步強化政策的支撐保障作用。

第一，加快推動鄉村特色產業持續健康發展。發展鄉村特色產業是實現脫貧地區持續穩定發展的根本之策。要更加注重鄉村特色產業發展的質量和效益，建立形成脫貧人口持續增收致富的長效機制。一要鞏固提升脫貧地區特色產業。保障資金、人才、技術等要素投入，進一步提高銜接資金和涉農整合資金用于特色產業發展的比重，注重產業后續長期培育，把區位優勢、資源優勢轉化為發展優勢、競爭優勢，提高產業市場競爭力和抗風險能力。二要以全產業鏈思維推動特色產業提檔升級。大力發展農產品加工流通業，加快發展現代鄉村服務業，引進龍頭企業補齊營銷、設施上的短板，打造種養、加工、貿易一體化的全產業鏈，拓展主導產業增值增效空間，為吸納更多農村勞動力就近就業創造條件。三要持續推進農村一二三產業融合發展。推動產業發展規劃與村莊建設規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等有機銜接，通過拓展農業多種功能、挖掘鄉村多元價值，發展農產品加工、鄉村休閑旅游、農村電商、健康養老等新產業新業態。注重發揮科技的支撐作用，提升農業科技成果轉化效率，更好地促進農業提質增效和節本降險。四要不斷強化特色產業發展的基礎支撐。完善道路交通設施和農產品倉儲保鮮、冷鏈物流等基礎設施建設，支持農產品流通企業、電商平臺、批發市場與區域內特色產業精準對接，打通農產品產銷堵點；加強農村電商基礎設施建設，推動大數據、物聯網、5G等技術在鄉村產業發展中的應用，提升特色產業電子商務支撐服務水平，培育和發展農產品網絡品牌，充分釋放農業生產和農村消費的巨大潛力。

第二，強化脫貧人口就業增收機制。就業是保障脫貧人口持續穩定增收的基本盤。外出務工是脫貧人口就業的重要渠道。為此，要根據脫貧人口勞動能力，完善和加強多渠道就業創業政策。一是完善就業扶持和培訓體系，提升就業匹配度。搭建好用工信息服務平臺，注重發揮大齡困難群眾在畜牧養殖、傳統手工藝方面的技能儲備，增強人力資本和技能經驗就業匹配的有效性；提升就業培訓實效，大力推進以工代訓、新型學徒制培訓等職業技能培訓，培養勞動力從體能型向技能型轉變，不斷提升就業競爭力，幫助脫貧人口實現自我發展。二是對于有勞動能力和勞動意愿的脫貧人口，要深入開展跨省及市縣間勞務協作。輸出地要履行好主體責任，完善就業服務體系，打造區域勞務品牌，加大定向、定點、有組織輸出力度，及時與勞務協作伙伴開展勞務對接、技能培訓、權益維護等合作交流；輸入地要履行好幫扶責任，發揮建筑、物流、電力等勞動密集型行業吸納就業的作用，鼓勵引導用工單位盡量把脫貧人口穩在輸入地。三是對于農村婦女、輕中度殘疾人等弱勞力、半勞力和無法外出的脫貧人口，組織其通過公益性崗位、幫扶車間、以工代賑等方式拓展就業，吸納更多脫貧人口家門口就業。

第三，著力壯大脫貧地區縣域經濟，大力發展新型農村集體經濟。縣域是城鄉融合發展的重要切入點，要以縣域為重要載體，發揮好縣域輻射帶動鄉村的作用，促進脫貧地區整體發展。統籌培育本地支柱產業和承接外地產業轉移，充分利用勞動力資源，以縣域為主陣地發展就業帶動能力強的縣域富民產業，圍繞“一縣一業”，打造具有地方特色的區域公共品牌。積極引導從農村走出去的人才返鄉創業，利用經濟發展帶動基礎設施配套建設、公共服務升級改善、人才資金等要素回流，提升縣域綜合承載能力，增強脫貧地區特別是重點幫扶縣發展的內生動力和活力。農村集體經濟是守住不發生規模性返貧底線的基礎支撐，要全面加強和充分發揮農村集體經濟的帶動和兜底作用。盤活農村經營性資產和資源性資產，健全聯農帶農機制，避免簡單的入股分紅，引導農戶特別是脫貧戶和監測對象有效嵌入產業鏈中，實現脫貧人口就地就近就業，讓農村集體經濟發展的紅利更多更公平地惠及全體成員。對脫貧攻堅期間形成的新集體資產確權和移交，注重發揮經營性資產的增收效益，積極探索公益性資產的可持續發展機制，促進村集體資產保值增值。在集體經濟收益分配環節，根據經營情況向困難成員傾斜，使他們在已有政策性兜底保障基礎上，進一步獲得集體經濟收益的托底支持，形成守住不發生規模性返貧底線的長效機制。

第四，著力加強和完善兜底保障政策。按照基礎性、普惠性、兜底性要求，進一步完善兜底保障政策體系。一要強化防返貧動態監測機制，做到精準識別。精準識別監測對象是兜底保障政策發揮作用的前提，也是維護社會公平正義的需要。為此，要加快推動制定統一的救助對象和低收入人口識別標準與認定辦法，簡化優化認定程序，審核確權下放，提高識別效率；建立區域內幫扶信息跨部門分享利用機制，促進跨部門信息交換共享、數據分析比對，主動發現、跟蹤監測、及時預警困難群眾返貧致貧風險，提升政策干預的前瞻性，增強幫扶救助的時效性。二要加強對重點人群兜底保障。推動兜底保障政策逐步銜接與平滑過渡，強化兜底保障的制度性供給，對符合條件的防返貧監測對象予以政策疊加幫扶，有效防止規模性返貧。三要合理設置保障標準。根據經濟社會發展水平逐步提高保障標準，既要避免陷入福利陷阱、形成新的“懸崖效應”，又要切實兜住民生底線。四要加快健全分層分類的社會救助體系。一方面，要立足社會救助制度的兜底性、基礎性功能定位，完善基于收入、支出以及急難等因素返貧致貧人口的救助制度；另一方面，在加強物質救助的基礎上，強化服務類社會救助供給，通過政府購買服務等方式動員和引導社會組織參與社會救助，探索發展型、關愛型救助。

〔本文系國家自然科學基金重點項目“鄉村振興戰略實施中政府與市場的關系及協調研究”（71933004）階段成果〕

（作者分別系中國人民大學農業與農村發展學院“杰出學者”特聘教授，中央農辦、農業農村部“鄉村振興專家咨詢委員會”委員；同濟大學經濟與管理學院研究助理）

責任編輯：趙晨光