準確把握城鄉融合發展的歷史方位

改革開放特別是黨的十八大以來，我國城鄉面貌都發生了巨大變化，城鄉居民收入倍差從2012年的2.88縮小到2023年的2.39，農村基礎設施和公共服務明顯改善。但目前城鄉差距仍然較大，農業農村現代化仍然是中國式現代化的突出短板。在新的起點上接續推進中國式現代化，一個重大任務是要繼續消除仍然存在的城鄉二元結構，一方面使農業農村農民跟得上國家現代化步伐、共享改革發展成果，另一方面暢通城鄉經濟循環、充分發揮鄉村作為消費市場和要素市場的重要作用。《決定》強調城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，正是基于這個考慮。

（一）城鄉融合發展是重塑城鄉關系、促進農業農村現代化的實踐續篇和時代新篇

新中國成立以后相當長的時期內，在城鄉二元結構的歷史起點上，為了加快國家工業化進程，逐步形成城鄉二元體制，固化既有的城鄉二元結構。改革開放后，盡管城鄉二元結構在逐步消除、城鄉二元體制被逐步打破，但直到世紀之交，城鄉發展差距大、要素雙向流動不暢的問題依然突出。為確保到2020年全面建成小康社會，黨的十六大明確提出要統籌城鄉經濟社會發展。黨的十七大、十八大提出要促進城鄉發展一體化。黨的十九大、二十大強調要促進城鄉融合發展。城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合，既一脈相承，又層層遞進（見表1）。

資料來源：作者整理。

（二）城鄉融合發展是暢通國內大循環、構建新發展格局的重大舉措

構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局已成為我國經濟發展的戰略抉擇，應站在這一新的歷史方位觀察和思考城鄉關系與城鄉融合發展。2020年12月28日，習近平總書記在中央農村工作會議上的講話中指出：“幾億農民同步邁向全面現代化，能夠釋放出巨量的消費和投資需求。城鄉經濟循環是國內大循環的題中應有之義，也是確保國內國際雙循環比例關系健康的關鍵因素。”2023年1月31日，習近平總書記在主持中央政治局第二次集體學習時強調，“只有實現了城鄉、區域協調發展，國內大循環的空間才能更廣闊、成色才能更足。鄉村既是巨大的消費市場，又是巨大的要素市場，是國內大循環的重要組成部分。要充分發揮鄉村作為消費市場和要素市場的重要作用，全面推進鄉村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，推動城鄉融合發展，增強城鄉經濟聯系，暢通城鄉經濟循環。”推進城鄉融合發展，有利于提高資源配置效率和居民消費率，促進經濟實際增長率向潛在增長率靠攏，是暢通國內大循環的主攻方向之一。推進城鄉融合發展，有利于滿足人民日益增長的美好生活需要，有利于實現“城市讓生活更美好”這一進城農民的理想、部分市民對“鄉村讓城市更向往”的渴望，是緩解社會主要矛盾的重要選項之一。

（三）城鄉融合發展的本質和維度

城鄉融合發展的本質，是利用城鎮和鄉村各自的比較優勢、發揮城鎮和鄉村各自的特定功能推動高質量發展。城鎮與鄉村，不是誰利用誰，也不是誰恩賜誰。城鎮的比較優勢是資源集聚效應強、創新活力足，可以吸納大量農村人口進城從事效率更高的工作、創造更多的社會財富，使留在農村的人口可以占有和使用更多的人均資源、提高勞動生產率和收入水平。鄉村的比較優勢是空間廣闊、環境優美、生活成本低，可以為城鎮居民提供食物來源、休閑和養老去處、鄉愁記憶，為城鎮提供生態屏障。

城鄉融合發展的維度，在規劃、建設、治理融合。規劃維度的融合，是要把城和鄉放在一張圖上、作為一個整體進行戰略謀劃和統籌布局，突出各自的功能和特色。建設維度的融合，是要推動城鎮基礎設施和公共服務體系向周邊鄉村延伸，在鄉村空間布局建設服務城鎮的郊野公園、露營基地、文體活動設施。治理維度的融合，是要推動城鄉教育、醫療、養老等制度銜接并軌，促進城鄉文化交流，促進城鄉社會治安聯防聯控。

推進城鄉融合發展勢必帶來社會結構和利益關系的深刻調整，既要防范風險、守住底線，又要順應潮流、大膽探索。各地發展階段不同、資源稟賦差別大，應分區分類、分步驟推進。

清醒認識城鄉要素雙向流動存在的突出問題

近年來，通過加快完善城鄉發展一體化體制機制、促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，實施鄉村振興戰略、建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，城鄉要素雙向流動日趨活躍。但與構建新發展格局、推動高質量發展的新要求相比，城鄉之間“人、地、錢”等要素雙向流動仍存在不少突出問題。

（一）城鄉之間“人”的雙向流動存在的突出問題

在中國式現代化進程中，城鄉之間“人”的流動規模巨大，走出了一條中國式農民進城道路。農業勞動力大規模轉向非農產業和城市，是經濟增長的重要推動力量，也是全要素生產率提高的重要源泉。盡管在推進以人為本的新型城鎮化進程中，國家強調促進農業轉移人口市民化，但受城市戶籍制度等限制，相當數量的農業轉移人口依然具有高流動性特征。這給經濟社會發展帶來不利影響：為給返鄉留退路，遲滯了承包地和宅基地的流轉，不利于農業經營規模擴大和農業勞動生產率提高，宅基地和農房大量閑置；缺乏在務工城市定居的預期，抑制了城市化的擴內需效應，降低了農民工本人和用工企業對職業技能進行長期投資的內在動力；部分農民工為照顧留守農村的老人和兒童，過早退出城市就業市場，勞動力在農村得不到有效利用，加快了人口紅利下降的步伐；農村留守兒童得不到父母關愛，進城農民工子女享受不到平等的受教育機會，不利于下一代健康成長和社會階層流動。同時，城市有下鄉創業意愿的人員、有下鄉居住生活需求的人員也難以進入農村，不利于農村人口結構優化、社會活力增強和多元功能釋放。

（二）城鄉之間“地”的雙向流動存在的突出問題

土地是聯結城鄉的重要紐帶，在工業化城鎮化進程中表現為物理形態的生產要素從農村流向城市，在一定程度上也表現為價值形態的增值收益從城鎮流向農村。我國長期實行的建設用地必須使用國有土地、國有土地通過征收農村集體土地而來、征收按原用途補償的獨特制度安排，降低了工業化的土地要素成本、增強了城鎮化的資金籌集能力，更為關鍵的是發揮了政府在土地征收中的主導作用、大幅降低了土地征收的協調成本。但這套制度安排也帶來明顯問題：被征地農村集體經濟組織和農民對土地增值收益的分享不足，產生一系列社會矛盾；土地征收成本低，導致土地的城鎮化快于人的城鎮化，城市國有土地利用效率不高；農村集體土地使用權不得單獨出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，限制了外來資本進入鄉村的途徑；農村宅基地使用權不得流轉給非本集體經濟組織成員，不僅抑制了宅基地使用權的價值實現，而且減損了農房財產權的市場價值。

（三）城鄉之間“錢”的雙向流動存在的突出問題

新中國成立后一個時期，工業化具有較強的內生性，主要靠工農業產品價格剪刀差、稅收和儲蓄等方式從農業提取資金積累。盡管實行市場化改革后強調農業是國民經濟的基礎、要大力發展農業，但受從農業提取工業化資金積累慣性的作用，直至加入世貿組織后的頭幾年，我國特定產品的“黃箱”支持總量仍是負值。黨的十六大以后，我國進入工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，通過財政轉移支付、農產品價格支持逐步實現資金凈流入農業農村，但通過儲蓄仍呈現資金凈流出農業農村的局面。與此同時，通過經營主體直接實現的農村資金進入城市、城市資金進入農村的活動也遇到一些障礙。

著力完善城鄉要素雙向流動體制機制

從城鄉融合的紐帶看，重點是“人、地、錢”。以“人”為紐帶，就是要促進以人為本的新型城鎮化，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，促進農業轉移人口在生計保障、社會心理和文化認同上融入常住地社會；同時，也要注重促進城市人才到農村去參與鄉村振興，滿足部分市民到農村居住生活的愿望。以“地”為紐帶，就是要深化國土空間用途管制和規劃許可制度改革，著力構建城鄉統一的建設用地市場，有序推進農村集體經營性建設用地入市制度改革，允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，增強土地要素對優勢地區高質量發展的保障能力，使優勢地區有更大發展空間。以“錢”為紐帶，就是要繼續堅持農業農村優先發展，完善鄉村振興投入機制，加強公共財政強農惠農富農支持制度，鼓勵、支持社會資金到農村投資興業；在加大對鄉村振興普惠性投入支持的同時，重點關注農村低收入人口和欠發達地區，不僅要做到防止規模性返貧，而且要縮小農村內部不同群體和不同地區間農村的發展差距。

（一）完善城鄉人口雙向流動體制機制

一方面，需要著力完善農業轉移人口市民化體制機制。在構建新發展格局的時代背景下，應圍繞提高農業轉移人口市民化質量，消除城市吸納外來人口的體制障礙，促進已進城人口盡可能定居下來、目前還在農村的部分人口能夠向城鎮轉移。第一，應把市民化的著力點轉向提高農業轉移人口的獲得感和安全感。以放寬落戶限制為核心的城鎮戶籍制度改革已取得長足進展，目前除超大特大城市外，省內進城落戶、從高考錄取分數線較低省份往分數線較高省份跨省落戶已基本沒有限制。下一步，促進農業轉移人口市民化的關鍵是要通過提高公共服務覆蓋的廣度和深度來增強他們的獲得感和安全感。應明確規定，今后出臺任何公共服務措施都不得與戶籍性質掛鉤，對目前仍然掛鉤的公共服務事項進行全面清理，按從易到難的原則逐項進行脫鉤，最終還原戶籍的人口管理功能，探索建立全國統一的人口管理制度。特別是要做好城鄉之間社會保障制度的銜接，增加保障性住房供給，降低進城農業轉移人口居住成本，提高隨遷子女入學的便利性，促進農業轉移人口的社會融合。第二，建立健全“人多地多、人多錢多”的激勵機制。把握人口流動客觀規律，從不同地區城鎮人口增減已經明顯分化、未來增長潛力存在差異的情況出發，加快建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制，增強土地要素對優勢地區以人為本新型城鎮化的保障能力。擴大中央財政對農業轉移人口市民化的獎勵資金規模，推動義務教育等公共服務隨人走，促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動。深化財稅體制改革，增加地方自主財力，拓展地方稅源，形成“人多稅多—稅多公共服務好—公共服務好人多”的良性循環。

另一方面，需要著力完善城市人才參與鄉村振興體制機制。在參加2023年全國兩會江蘇團審議時，習近平總書記強調，“鄉村振興，需要大量的人才、勞動力”“知識、優質勞動力怎么到農村去，國家和各級政府要有一些政策和導向支持”。從農村重大改革推進情況和鄉村振興實踐看，貫徹落實習近平總書記重要指示精神，推動城鄉融合發展、為鄉村振興注入活力，需要鼓勵和引導城市各類人才參與鄉村振興。特別是要深入貫徹《中華人民共和國鄉村振興促進法》第二十八條第三款“鄉鎮人民政府和村民委員會、農村集體經濟組織應當為返鄉入鄉人員和各類人才提供必要的生產生活服務”“農村集體經濟組織可以根據實際情況提供相關的福利待遇”的規定，鼓勵各地因地制宜出臺實施辦法，創造條件有序滿足部分城市居民到農村居住生活的需求。

（二）完善城鄉土地雙向流動體制機制

一方面，完善物理形態的土地要素從農村流向城鎮體制機制。我國大規模土地城鎮化已持續較長時期，開始轉入更加注重城市更新改造的城鎮化高質量發展階段，未來難以再現過去那種城鎮邊界快速外擴的局面。盡管如此，我國邊界外擴型的城鎮化并未結束，特別是人口仍在凈增長和產業發展潛力大的城鎮對新增建設用地的需求依然強勁。保障合理用地需求，需要完善三方面體制機制：第一，完善土地征收機制。重點完善公共利益認定爭議解決機制，建立公共利益聽證制度，充分保障被征地農民知情權、參與權和意見表達權，用程序公正保證公共利益認定結果的科學性。第二，完善城鄉建設用地增減掛鉤機制。優先安排國土空間規劃確定的城鎮開發邊界外鄉村地區的節余指標入市交易。探索村村掛鉤、城城掛鉤辦法，促進人口減少村和城鎮的存量建設用地向發展潛力和用地需求量大的地區配置。第三，完善農村集體經營性建設用地入市制度。在符合國土空間規劃的前提下，將退出或閑置農村宅基地、廢棄的公益性公共設施建設用地等存量土地以及新增集體建設用地納入入市范圍，促進農村土地集約利用。

另一方面，完善價值形態的土地增值收益從城鎮流向農村體制機制。盡管農民和農村集體經濟組織在土地城鎮化增值收益中的分享比例已有明顯提高，但仍有較大改進空間。對城鎮周邊農村而言，重點完善兩方面體制機制：一是完善土地征收的增值收益分配。在實現成片開發項目財務平衡的條件下，明確村集體獲得留用地的最低比例或者相當的現金補償、公共事業設施建設用地比例及資金來源、公開掛牌出售的土地比例及所獲資金支出項目等關鍵內容，讓集體土地所有權人最大限度分享土地增值收益。完善成片開發以外土地征收補償標準形成機制，實現成片開發和一般征收之間集體土地所有權人所獲補償大體平衡。二是完善農村集體經營性建設用地入市的增值收益分配。重點是擴大入市用途，讓集體經營性建設用地可以用于高增值項目。盡快出臺農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理辦法，明確估值辦法，界定抵押權責，細化處置變現流程，促進農村集體經營性建設用地市場和金融市場銜接。對缺乏土地城鎮化機會的農村而言，也需要完善分享土地城鎮化增值收益的體制機制：一是完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標價格形成機制，把握好充分利用窗口期與合理控制指標交易規模的關系。二是改進將土地出讓收入的一定比例用于支持鄉村振興的具體辦法，加大省際統籌力度。

（三）完善城鄉資金雙向流動體制機制

重點是完善城市資金參與鄉村振興體制機制。在2023年全國兩會期間看望參加政協會議的民建工商聯界委員時，習近平總書記指出：“資本下鄉，投資要投到點上。”為此，需要在投資領域、土地利用、利益聯結等方面加強頂層設計、分類指導。從近年來開展的各類整治情況看，尤其是要加強環保、國土空間用途管制、國家農業農村政策等宣傳，提高透明度和可預期性，避免因投資人的認知局限而觸碰底線、造成社會資源浪費。加強農村法治建設和誠信教育，改善鄉風民俗，尊重和保護外來投資者的合法權益。引導工商資本建立健全與農戶的利益聯結機制，既不能“吃大戶”，又不能剝奪小農利益，促進資本與農民共建共享。

（作者為國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員）

責任編輯：姜曉磊